Deberes y Obligaciones del Banco Central

5. La ley orgánica del Banco Central de la República Argentina, es una de las leyes que podríamos denominar “leyes constitucionales”, por estar ordenada su sanción por el propio texto constitucional. La modificación de leyes constitucionales por el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades excepcionales previstas por el inciso 3º del art. 99 de la CN, debe en consecuencia interpretarse en forma especialmente restrictiva, pues su sanción obedece a la estructuración del poder público definido por la Constitución.
En otras palabras, modificar una norma ordenada por la Constitución, requiere que ella pase un examen de constitucionalidad más severo que el requerido por leyes ordinarias, pues corresponde verificar que no se produzca un apartamiento de los objetivos de interés público tenidos en cuenta por el constituyente, que son la contracara de los derechos y garantías que sobre ese interés público tienen los habitantes y las demás instituciones del Estado, incluidas las provincias.

6. En el caso que nos ocupa, el interés público protegido por la Constitución, que se transforma así en un derecho y en una garantía para los administrados y para los estados federales, es la defensa del valor de la moneda, deber del Congreso de la Nación establecido por el inciso 19 del art. 75 de la Constitución Nacional.

7. En pos de ese objetivo de rango constitucional, la propia Constitución estableció una serie de normas duras para su garantía, que son:

a). La facultad exclusiva del Congreso Nacional de “establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda” (inciso 6º del art. 75 CN)

b). La facultad exclusiva del Congreso Nacional de “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras” (inciso 11 del art. 75 CN), facultad ejercida por medio del establecimiento y reglamentación del Banco Central de la República Argentina.

8. Queda claro entonces que la modificación de las facultades del Banco Central por el Poder Ejecutivo implica una alteración de la arquitectura constitucional establecida para el cumplimiento de un deber que el constituyente ordenó al Congreso, que es el de fijar (inciso 6º, art. 75 CN) y defender (inciso 19, art. 75 CN) el valor de la moneda, valor que afecta derechos y garantías de los habitantes y de las provincias, a su propiedad (art. 17 CN) y a su facultad recaudatoria (art. 75 inc. 2º y concordantes de la Constitución Nacional), respectivamente.

Salvo casos de catástrofe, entonces, tal alteración implicaría una lesión y restricción, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta de derechos y garantías constitucionales citados y de la ley orgánica del Banco central de la República Argentina, que no innova, sino que aplica concretamente los preceptos constitucionales en materia de defensa del valor de la moneda.

9. Las facultades y deberes del Banco Central de la República Argentina están fijados por la Ley Nº 24.144, que en sus artículos 3º y 4º, no modificados por el DNU cuestionado disponen:
Artículo 3º: Es misión primaria y fundamental del Banco Central de la República Argentina preservar el valor de la moneda.
El Banco deberá desarrollar una política monetaria y financiera dirigida a salvaguardar las funciones del dinero como reserva de valor, unidad de cuenta e instrumento de pago para cancelar obligaciones monetarias, en un todo de acuerdo con la legislación que dicte el Honorable Congreso de la Nación.
En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional.

El Banco no podrá asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación, el ejercicio de sus facultades legales.

El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco.
Artículo 4º: Son, además, otras funciones del Banco Central de la República Argentina:

a) Regular la cantidad de dinero y observar la evolución del crédito en la economía;
b) Vigilar el buen funcionamiento del mercado financiero y aplicar la Ley de Entidades Financieras y demás normas que, en su consecuencia, se dicten;
c) Actuar como agente financiero del Estado nacional, asesor económico, financiero, monetario y cambiario del Poder Ejecutivo nacional, y depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación haya adherido; (Expresión “asesor económico, financiero, monetario y cambiario del Poder Ejecutivo nacional” observada por inciso a) del art. 1º del Decreto Nº 1860/92 B.O. 22/10/1992)
d) Concentrar y administrar, en su carácter de agente financiero del Estado nacional, sus reservas de oro, divisas y otros activos externos; (Expresión “en su carácter de agente financiero del Estado nacional” observada por inciso b) del art. 1º del Decreto Nº 1860/92 B.O. 22/10/1992)
e) Propender al desarrollo y fortalecimiento del mercado de capitales;
f) Establecer y ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Honorable Congreso de la Nación. (Expresión “establecer y” observada por inciso c) del art. 1º del Decreto Nº 1860/92 B.O. 22/10/1992)

10. Como podemos ver, la ley es extraordinariamente estricta respecto de dos funciones y de otras dos limitaciones:

a) La función de concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos externos, que le sigue perteneciendo en exclusividad
b) La función de ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Honorable Congreso de la Nación, no el Poder Ejecutivo

Estas funciones, en el DNU cuestionado, aparecen como confiscadas por el PEN.

11. Además, la ley le impone al Banco Central dos limitaciones extraordinarias y especiales, que debe cumplir y que son:

a) No puede “asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación, el ejercicio de sus facultades legales”, es decir, NO PUEDE CUMPLIR CON LA ORDEN ILEGAL DEL PEN DE SUSCRIBIR UNA LETRA DE TESORERIA ENTREGANDO RESERVAS, pues no cuenta con autorización expresa del Congreso
b) En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional, por lo que no debe cumplir con la orden del DNU cuestionado, que se contrapone a sus deberes impuestos por la ley.

Otros efectos monetarios y cambiarios

12. No es éste el ámbito de discusión de las políticas monetarias y cambiarias, pero para comprender fácilmente las implicancias extremas de la incursión del Poder Ejecutivo en las facultades del Congreso y del Banco Central, corresponde darse cuenta de que el DNU considera que el Poder Ejecutivo puede apropiarse de todas las reservas denominadas “de libre disponibilidad”, artilugio sin sustento técnico o legal alguno al sólo efecto de poder pagar en su oportunidad la deuda con el Fondo Monetario Internacional. Esas reservas son todas las reservas que superen la contrapartida en divisas del dinero argentino circulante y en cuentas corrientes (arts. 4º y 6º de la ley de Convertibilidad Nº 23.928).

Sin embargo, garantizar el dinero circulante y depositado en los bancos no es la única obligación del Banco Central, que debe afrontar una enorme cantidad de pasivos en los que incurre permanentemente, precisamente para regular la oferta monetaria y ejecutar la política cambiaria, cuando emite letras para retirar dinero de circulación, tras emitir dinero para comprar divisas y acumular reservas.

Por otro lado, el Banco Central debe atesorar reservas para afrontar demandas de divisas (en los últimos dos años hubo una salida de capitales de más de 40 mil millones de dólares) y si disminuyen sus reservas y su solvencia, sus tasas de endeudamiento son más altas, lo que perjudica aún más su solvencia de largo plazo.

Todo esto es atropellado por la intención del PEN
de adueñarse de reservas ajenas para aumentar sus gastos corrientes.

13. En relación con este tema, en un caso menos grave pues fue resuelto por el Congreso Nacional y estaba referido al pago de deudas contabilizadas en el pasivo del Banco Central, como era la deuda con el Fondo Monetario Internacional,  un ensayo publicado en La Ley en febrero de 2006 ilustra:

Otros pasivos del BCRA

La reforma prescinde del hecho de que la situación es completamente diferente a la que existía durante la Convertibilidad porque entonces el Banco Central no podía endeudarse. El único pasivo que tenía era la base monetaria.
“Desde la salida de la Convertibilidad el Banco Central emitió deuda propia que le compraron los bancos locales. Los instrumentos de colocación se denominan Lebac (Letras del Banco Central) y Nobac (Notas del Banco Central).

“El stock total de estos instrumentos ascendía a ARS 25.927 millones a la fecha de la última reforma (se refiere a la ley que autorizó el pago al FMI), que convertidos al tipo de cambio de ese día (3,07) equivalían a USD 8445 millones.

Estos pasivos son a corto plazo, generalmente entre 7 y 720 días.
“Por eso ahora que el Banco Central se endeuda, si se quiere mantener la estabilidad de la moneda, las reservas no pueden limitarse a respaldar la base monetaria sino que deben cubrir también los demás pasivos del ente rector. Por caso, los fondos que toma prestados en concepto de Lebac y Nobac o los encajes en dólares o los depósitos del Tesoro.

“Si esos pasivos se incluyen en la relación reservas/pasivos del BCRA, veremos que nada “sobra” o, lo que es lo mismo, que si se usan reservas para pagar al FMI u otros organismos internacionales y se mantiene la deuda del Banco Central, ésta sólo podrá pagarse con emisión monetaria o nueva deuda.
“Además, puede suceder que las entidades financieras, ante la menor solvencia del BCRA, comiencen a demandar una mayor tasa de interés para mantenerle el préstamo. Si el Banco Central no accediera a esas mayores exigencias deberá emitir pesos para pagar, provocando más inflación y deteriorando el respaldo que se anuncia ante el aumento de la cantidad de pesos emitidos sin un correlativo aumento de reservas.

Al quedar estos pasivos fuera de regulación normativa se deja una fuente potencial de expansión monetaria capaz de desequilibrar el sistema, ya que, si debido a la disminución de reservas o por otras causas, las entidades locales no renuevan los vencimientos mediante la compra de nuevas Lebac o Nobac a medida que vencen las anteriores el Banco Central deberá destinar reservas para su pago o aumentar la emisión de base monetaria. Cualquiera de los dos caminos presionará sobre la tasa de interés, el tipo de cambio y los precios.”
En definitiva, podemos señalar que desde la salida de la Convertibilidad y con el objetivo de una mejor regulación de la cantidad de dinero, el Banco Central emitió deuda propia remunerada que le compraron los bancos locales, Lebac,  Nobac y pases pasivos.

De acuerdo con la última información disponible del BCRA al 18 de febrero de 2009 el stock total de estos instrumentos ascendía a $57.022 millones. Dichos pasivos, son a corto plazo, generalmente entre 7 y 360 días, y alcanzan, al tipo de cambio de referencia del BCRA de esa fecha, USD 14.927 millones, es decir, más del 86% de las “reservas de libre disponibilidad” según la definición de la modificada Ley de Convertibilidad. No hay, entonces, reservas excedentes. Hay nuevos conceptos patrimoniales evaluados con viejos criterios.

Asimismo cabe mencionar la existencia de otros pasivos ocultos, como la deuda del BCRA con Basilea,  y visibles, como la deuda del BCRA con los bancos argentinos por concepto de encajes en dólares. Entre ambos superan los US$14.000 millones.  Así las cosas, en virtud del DNU impugnado, cada dólar de más que entre por este concepto, sería un dólar apropiable por el gobierno para el pago de cualquier deuda, lo que da una idea de la gravedad institucional del acto que cuestionamos.

Por último, consideramos que el concepto de reservas de libre disponibilidad es difuso y por lo tanto fácilmente manipulable. Un préstamo financiero de Basilea al BCRA puede transformarse en gasto corriente del Tesoro, ya que el dinero es fungible. Esto es exactamente lo que pasó con la integración del aumento de capital del FMI: las reservas de “libre disponibilidad” subieron, el BCRA se quedó con una deuda de US$2.500 y el gobierno lo computó como un ingreso corriente.

Por eso ahora que el Banco Central se endeuda, si se quiere mantener la estabilidad de la moneda, las reservas no pueden limitarse a respaldar la base monetaria sino que deben cubrir también los demás pasivos del ente rector.